I- Introdução
Para o movimento docente autonomia universitária é inseparável da democracia interna da Universidade, tal tema, sempre foi uma das principais bandeiras dos professores, pois é um dos pilares orientadores para a implementação do Padrão Unitário de Qualidade da Universidade.
Para além destes princípios, onde autonomia e democracia interna caminham juntos, temos que lembrar que uma universidade democrática é a soma do tripé ensino, pesquisa e extensão. Desta concepção de autonomia universitária, temos a derivação de diversos aspectos da estrutura e da dinâmica da própria instituição universitária, onde o financiamento público é uma questão central, porém, a democracia interna também não deixa de ser importante. Para o ANDES-SN a concepção de autonomia tem suas raízes nas peculiaridades intrínsecas do processo democrático de produção – e, também, de socialização – do conhecimento sistematizado, inovador e crítico, cujo exercício é encarado como atribuição precípua da instituição universitária.
II-. Da autonomia das universidades públicas: O que diz a Constituição Federal e a Constituição do Estado do Paraná
A partir de 1988 a autonomia universitária foi elevada à categoria de preceito constitucional, nos termos do art. 207: “As universidades gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, e obedecerão ao princípio de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão.”
A Constituição do Estado do Paraná, no seu art. 180, repete o preceito da Lei Maior, in verbais:
“Art. 180. As universidades gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial e obedecerão ao princípio da indissociabilidade entre ensino, pesquisa, extensão e ao da integração entre os níveis de ensino.
§ 1º. As instituições de ensino superior atenderão, através de suas atividades de pesquisa e extensão, as finalidades sociais e tornarão públicos seus resultados.
§ 2º. É facultado às universidades admitir professores, técnicos e cientistas estrangeiros, na forma da lei.
§ 3º. O disposto neste artigo aplica-se às instituições de pesquisa científica e tecnológica.”(grifos nossos).
Note-se que tal dispositivo (art. 207) não permite restrição por norma alguma, principalmente de hierarquia inferior, muito menos quando a disciplina visa diminuir a amplitude do comando constitucional no que diz com autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial. Aliás, reforçando o comando constitucional em comento, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei nº 9.394/96), reiterou o mesmo princípio.
Por outras palavras, adverte Alexandre Santos de Aragão, em seu A AUTONOMIA UNIVERSITÁRIA NO ESTADO CONTEMPLORÂNEO E NO DIREITO POSITIVO BRASILEIRO . Editora Lúmen Júris, Rio de Janeiro, 2001, pp. 63-4:
“A garantia institucional da autonomia universitária, como norma ôntica, é inteiramente auto-aplicável. Investe as universidades de direitos negativos contra o aparelho central do Estado, particularmente contra ingerências indevidas do Poder Legislativo e Executivo. No caso das universidades públicas, faz com que estas possuam também direitos positivos contra o Estado, no sentido de que este deve prover as condições necessárias, inclusive financeiras, para que desempenhe satisfatória e autonomamente suas funções.”
O que não se pode imaginar, vez que inconstitucional, é que se transfira ao Governador do Estado, que por decreto (a exemplo do ora em comento), interfira nas Instituições Estaduais de Ensino na autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial. Por outras palavras, um decreto jamais poderá revogar um dispositivo constitucional.
III- Da competência constitucional das universidades à auto-regulamentação
Com o fim de complementar os argumentos já expostos, faz-se necessário ressaltar a competência de auto-regulamentação concedida pela Carta Magna às Universidades.Senão, vejamos.
Num primeiro momento, atente-se bem que é a Constituição Federal que dá autonomia às Universidades (art. 207). De outro giro, a competência das Universidades independe de delegação do Estado, quer por lei (de hierarquia abaixo da Constituição Federal), quer, e muito menos, por decretos.
Nessa trilha, o Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, já tem se manifestado, como no Mandado de Segurança nº 80.947-2:
“(…) No mérito é imprescindível observar a matéria sob a ótica da autonomia universitária, consagrada pelo artigo 207, da Constituição Federal, e reproduzida pelo artigo 180, caput, da Constituição Estadual: As universidades gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, e obedecendo ao princípio de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão”.
Tratando sobre o tema, CELSO RIBEIRO BASTOS leciona:
‘A nossa Constituição Federal de 1.988 foi a primeira a conferir às universidades autonomia didático-científica, administrativa, de gestão financeira e patrimonial, vinculando-as apenas a obedecerem ao princípio da indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão. O artigo sob comento, esclarecemos, é uma norma de eficácia plena, dotada de aplicabilidade imediata e como tal comporta regulamentação. (in Comentários à Constituição do Brasil, Editora Saraiva, São Paulo, 8º vol; 1.998, pág. 467).’
No mesmo diapasão são os escólios de NINA RANIERI:
“O Artigo 207, é norma completa, no sentido de que desde a sua edição produz, ou tem a possibilidade de produzir, todos os efeitos essenciais relativamente aos interesses que regula (Silva, 1.982/89).
É norma de eficácia plena e aplicabilidade imediata da qual decorre, em relação à legislação ordinária, a derrogação das preexistentes regras incompatíveis com suas disposições e a vedação de que futuras disposições venham a restringir o conteúdo que encerra.
Em relação às próprias universidades, o artigo 207 garante um certo grau de liberalidade de ação em relação ao Estado, diante da possibilidade de atuação autônoma dentro de limites específicos (as áreas didático-científica, administrativa e de gestação financeira e patrimonial), o que implica a delimitação de um território imune a influências da legislação ordinária em hipóteses não derivadas diretamente da Constituição e no qual prevalecerão as decisões da instituição.’ (grifos nossos, in Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política, Editora Revista dos Tribunais, vol.3, pág.86)”.
Importante ressaltar o ensinamento de ANNA CÂNDIDA DA CUNHA FERRAZ:
“Uma primeira e relevante observação deve ser extraída do preceituado no artigo 207 e diz respeito à natureza da norma constitucional quanto à sua eficácia e aplicabilidade.
O princípio autonômico assegurado às universidades pelo constituinte originário tem seus contornos definidos em norma auto-aplicável, bastante em si, na lição da doutrina clássica, ou em norma de eficácia plena e de aplicabilidade imediata, na linguagem de José Afonso da Silva ou em norma completa, imediatamente exeqüível, na dicção de Manoel Gonçalves Ferreira Filho, conforme bem observa Nina Ranieri, dentre outros.
Com efeito. Estabelecendo a norma constitucional a garantia institucional e o conteúdo da autonomia das universidades, não condiciona nem um, nem outro, à lei. Não demanda o texto constitucional lei para aplicar, constituir ou definir tal autonomia.
Na verdade, ao principio acolhido no seu artigo 207 o nosso Estatuto Político Fundamental não apôs qualquer cláusula restritiva, do tipo na forma da lei, à semelhança do artigo 33 da Constituição Italiana, de modo a fazer do preceito constitucional uma regra de eficácia contida, na classificação de José Afonso da Silva, que tão merecido prestígio conquistou no Direito Brasileiro (Aplicabilidade das Normas Constitucionais, São Paulo, RT, 1.968). Cogita-se, por conseqüência, de uma norma de eficácia plena, insuscetível de ter o seu significado e sua extensão diminuídos, ainda que em mínima parte, pela legislação ordinária. Não é que a regra constitucional vede legislação que lhe explicite de forma mais minuciosa ou pormenorizada seu sentido, facilitando-lhe a aplicação às situações concretas. O que a norma constitucional sobre autonomia universitária impede terminantemente é que a legislação ordinária, sob pretexto de dar tratamento mais minudente ao preceito superior, acabe por desvirtuá-lo, conferindo-lhe um conforto e uma dimensão que ele não possui.
Assim, pois, a própria norma constitucional regula inteiramente o assunto, em normatividade acabada e completa. Se criada uma universidade pública, qualquer que seja a esfera política que o faça, terá esta assegurada a autonomia, com os contornos definidos na Constituição Federal. Destarte, a autonomia universitária será exercida nos termos da Constituição e não nos termos da lei”. (grifos nossos, in Revista de Direito Administrativo, vol 215. págs. 122/123).
(…)“Fixados os contornos da autonomia universitária e sua implicações, decorrentes da sua inserção na Lei Maior do País, cabe indagar como se formaliza e como se concretiza, sob o ângulo normativo, essa autonomia. A autonomia universitária, nas universidades oficiais, tem sua expressão normativa veiculada nos seus Estatutos e Regimentos. Constituem, pois, este diploma os atos normativos básicos de expressão e manifestação da autonomia universitária, vale dizer, as normas fundamentadoras da vida autônoma da universidade. (…) Assim, as Resoluções que aprovam os Estatutos Universitários, ou eles mesmos, pela forma e pela matéria, conformam-se com o princípio da legalidade.
De um outro lado, porquanto, conforme se demonstrou, tais diplomas normativos consubstanciam o exercício da autonomia universitária, na forma prevista pela Constituição e também assegurada pela lei.
De outro lado, porque no sistema constitucional brasileiro, o princípio da legalidade não se esgota e nem se resume à lei formal. É certo que o princípio da legalidade é nota essencial do Estado de Direito.
Está consagrado no artigo 5º, inciso II, da Constituição e é repetido no seu artigo 37, que o integra dentre os princípios aos quais está sujeita a Administração Pública direta ou indireta, de qualquer esfera de Poder no País.(…) Ora, como se viu, o exercício da autonomia universitária não foi condicionado à lei, mas decorre diretamente da Constituição. Toda a disciplina constitucional (e legal pertinente) sinaliza no sentido de que a autonomia universitária se expressa normativamente em atos de elaboração própria, como são seus estatutos e regimentos. A matéria a ser estabelecida nos Estatutos e Regulamentos, observados os limites constitucionais e legais pertinentes, decorre de sua múltipla autonomia. Assim, se os Estatutos e Regimentos são formalizados mediante Resolução (ou qualquer outro ato administrativo designado pelos Estatutos e Regimentos), tal Resolução, como ato formal, e os Estatutos e Regimentos das Universidades – com seu conteúdo material predeterminado constitucionalmente – satisfazem, sob o aspecto formal e material, o princípio da legalidade. (…) Assim, a Universidade, quando estabelece o seu Estatuto e nele desdobra sua autonomia universitária, usa estritamente o poder que lhe advém da Constituição.
De outro lado parece relevante acentuar que a Universidade, ao exercitar sua autonomia, não age por delegação. Na verdade a autonomia universitária decorre de assento constitucional e as universidades a exercem por direito próprio. A autonomia constitucional atribuída autarquias universitárias, pessoas jurídicas de direito público interno, confere-lhes, para a consecução de seus fins, uma parcela de poder normativo próprio, via do qual podem elas, validamente, estabelecer regras de conteúdo jurídico inovador, observados, tão-somente, os limites constitucionais e legais pertinentes.
Assim, os Estatutos Universitários, aprovados mediante Resolução dos órgãos universitários competentes, não constituem atos delegados do Poder Público, mas atos normativos universitários próprios, que concretizam e formalizam a autonomia universitária.
Em suma, o Estatuto e o Regimento Geral da Universidade, formalizados usualmente mediante resoluções expedidas pelos órgãos universitários competentes, são os diplomas normativos, que por força de preceitos constitucionais e legais concretizam o exercício e o conteúdo da autonomia universitária. (grifos nossos, in op. cit., págs.128/141).
Esta referida autonomia universitária se materializa mediante atividade normativa própria (v.g.: elaboração de Resoluções), visando atender a suas peculiaridades. Ressalta-se, que ao exercitar esta função atua em conformidade com o princípio da legalidade, tanto no aspecto formal como no material, pois, é da própria Constituição que esta norma essencial extraia seus aspectos de validade e eficácia dela mesma e não da Lei.
Com o mesmo posicionamento, afirma NINA RANIERI:
“O conceito designa, portanto, a possibilidade de direção própria – traduzida na capacidade de estabelecer normas internas – e revela o caráter instrumental dessa possibilidade, destinada a operacionalizar o cometimento ideal de tarefas públicas. Não pressupões soberania (é poder derivado), nem independência (a autonomia é restrita ao peculiar interesse das entidades); e deve ser exercido nos estritos limites de sua outorga.
(…) A autonomia universitária restringe-se, em síntese, ao peculiar interesse da instituição (consagrado no trinômio ensino/pesquisa/extensão) e dentro desta dimensão se mostra inequívoca e pronta para ser exercida. É através da autonomia administrativa – possibilidade de auto organização – que as universidades decidem quanto à regulamentação de suas atividades fim (a liberdade de ensino e pesquisa consiste em autonomia substancial, vinculada à essência da universidade; a liberdade administrativa e de gestão patrimonial configura autonomia instrumental, da primeira derivada e a ela subordinada, mas essencial à sobrevivência daquela.
(…) A capacidade legislativa das universidades implica a edição de normas imperativas na esfera do peculiar interesse. Tais normas, observe-se, desde que emitidas validamente, integram a ordem jurídica como preceitos de valor idêntico ao da lei formal, na escala de suas fontes normais.
(…) A universidade é uma entidade normativa por determinação constitucional, sendo certo que enquanto centro de imputação, tem o ensino, a pesquisa e a extensão como base fático-axiológica fundamental. As normas que edita obrigam, pois, aqueles que estejam vinculados à instituição para a realização daqueles fins. Revestidas dos atributos da licitude, validade e imperatividade, as normas universitárias tem idêntica hierarquia em relação às demais normas legais, gerais eespeciais, que não tendo cunho diretivo-basilar (na forma do artigo 22, inciso XXIV, da Constituição Federal), dispunham sobre matéria de natureza didático-científica, administrativa, ou de gestão financeira e patrimonial, e cujo sujeito passivo seja as universidades.
Decorre desta dupla condição não hierárquica importante conseqüência jurídica: a prevalência das decisões legais da universidade sobre normas exógenas de igual valor, no que respeita a seu peculiar interesse.
Em outras palavras, a legislação universitária, no âmbito de sua competência, afasta a incidência de normas gerais que não tenham natureza diretivo-basilar quando invadam sua esfera de incidência.
Este é o desdobramento mais significativo da autonomia universitária. A universidade produz direito. (grifo nossos, in op. Cit., págs 86/87).
No uso das atribuições conferidas pela sua autonomia, as universidades podem editar normas para realização de seus objetivos. Dentre estes fins, pode dispor, exempli gratia, sobre a carreira dos docentes, inclusive sobre a ascensão de nível decorrente da conclusão cursos de pós-graduação, a semelhança do ocorrido e noticiado por este mandado de segurança.
Nessa questão, precisos são os escólios de ODETE MEDAUAR:
No tocante às universidades públicas, integrantes da Administração Indireta, a autonomia assegurada constitucionalmente significa, sobretudo, um grau bem mais acentuado de liberdade de agir que o de outras autarquias. Embora a não subordinada hierarquia à Administração direta seja inerente à elaboração teórica da figura da autarquia, na prática essa liberdade é de pouco alcance. Talvez aí esteja a justificativa do empenho do legislador em ressaltar que as universidades oficiais devem ter preservada sua maior liberdade de atuar. A atual Lei de Diretrizes e Bases, no artigo 54, diz que as universidades mantidas pelo poder público gozarão de estatuto jurídico especial. A autonomia e os objetivos das atividades universitárias impedem que se aplique às universidades oficiais o mesmo tratamento conferido às demais autarquias, como ressaltam muito bem os publicistas Caio Tácito e Anna Cândida Ferraz, em trabalhos específicos sobre esta matéria.
Alguns aspectos do regime das autarquias universitárias podem ser apontadas para ressaltar seu caráter especial:
a) nomeação do Reitor pelo Chefe Executivo, mediante lista elaborada pela própria universidade;
b) o Reitor detém mandato, insuscetível de cessação pelo Chefe do Executivo (Súmula 47 do STF);
c) a organização e as principais normas de funcionamento estão contidas no Estatuto e no Regimento, elaborados pela própria universidade;
d) existência de órgãos colegiados centrais na administração superior, com funções deliberativas e normativas, dos quais participam docentes, representantes do corpo discente e da comunidade;
e) carreira específica para o pessoal docente, com progressão ligada a obtenção de graus acadêmicos e concursos”. (in Direito Administrativo Moderno, Editora Revista dos Tribunais, 2ª ed., 1998, pág. 82).
Ainda, sobre a autonomia das universidades para produzir normas especiais, imprescindíveis à sua estrutura e atividade de ser evocada a posição de GIUSEPPI DA COSTA. Sob a ótica do direito administrativo elucida o referido doutrinador que as universidades:
“Têm liberdade para praticar todos os atos de natureza administrativa, envolvendo, portanto, assuntos relativos à sua própria organização e funcionamento, e ainda ao seu pessoal, seu material etc. (grifos nossos, in Revista de Informação Legislativa, ano 27, nº 107, pág. 72.)”.
E reforçando os seus ensinamentos PALHARES MOREIRA REIS:
“A autonomia administrativa inclui, igualmente, a disciplinar, pois que somente dispondo de todos os meios relativos ao controle do ingresso nos quadros universitários, como docentes ou servidores, de um lado como alunos de outro, e bem assim o controle da convivência e do trabalho em comum, verificando administrativamente a continuidade e a qualidade dos encargos cometidos aos corpos permanentes, e bem assim a continuidade e a qualidade dos trabalhos acadêmicos, que levam à obtenção dos graus, diplomas e certificados, é que a autonomia administrativa poderá ser plenamente exercida. (in Revista de Informação Legislativa, ano 27, nº105, pág. 107). (…).”
Toda esta orientação doutrinária, mencionando uma gama enorme dos melhores juristas do país, trazida pela decisão do Tribunal de Justiça acima mencionada, é para deixar claro que à Instituição de Ensino Superior compete se auto-regular.
No tocante ao art. 270 da Constituição Federal é claro, e auto-aplicável, garantindo a autonomia das universidades públicas pátrias, independente de delegação do Estado, quer por lei (de hierarquia abaixo da Constituição Federal), quer, e muito menos, por decretos. As universidades estaduais como autarquias especiais, sendo sua condição assim declarada pela Carta Magna, possuem competência de auto-regulamentação e auto-administração, não sendo possível admitir as ingerências realizadas pelo Governo do Estado do Paraná.
A braços na luta.
Adunicentro-Seção Sindical do Andes-SN
[i]Para mais detalhes sobre o conceito de Autonomia Universitária ver Caderno 2 do Andes-SN: uma proposta para a Universidade Brasileira. Trechos da Ação Ordinária Coletiva vitoriosa movida pelo Andes-SN contra o Governo do Estado do Paraná em defesa da Autonomia Universitária garantida pela Constituição Federal e Estadual. Ação redigida pelo Escritório Trindade&Arzeno: Assessoria Jurídica do Andes-SN, 2008. .